viernes, 15 de mayo de 2015

INGRESO, GASTO Y DÉFICIT PÚBLICO


Hace un par de entradas os hablaba del endeudamiento de la economía española. Ya que hablamos de deuda en general, parece un buen momento para detenerse a analizar los conceptos del déficit y la deuda pública, pues al hablar con los alumnos y con la gente corriente observo que hay bastante confusión en torno a ambas magnitudes. En la siguiente entrada nos centraremos en el déficit, mientras que dedicaremos el próximo post a la deuda pública.  Intentaré explicarme de la forma más sencilla posible, puesto que el objeto de esta entrada es precisamente acercar dichos conceptos a la gente que no los entiende.


INGRESOS PÚBLICOS

Los ingresos públicos son los recursos que obtiene el Estado para desarrollar su actividad. Podemos dividirlos en dos grandes grupos:

* Los ingresos fiscales o ingresos tributarios son los derivados del pago de tributos. Los tributos son pagos pecuniarios (es decir, en dinero) impuestos por el Estado a las personas que residan en él, se exigen como consecuencia de la realización de un hecho imponible al que la ley vincule el deber de contribuir. De mayor a menor importancia, los más destacados son los siguientes:

  • Impuestos: son pagos exigidos por el Estado sin contraprestación directa. Es decir, el Estado no se compromete a que el contribuyente reciba nada concreto a cambio del pago del impuesto. Los impuestos directos son nominativos (es decir, recaen directamente sobre las personas con nombres y apellidos) y gravan el patrimonio y/o las rentas generadas por los contribuyentes (el IRPF y el Impuesto de Sociedades son los ejemplos más representativos). Los impuestos indirectos gravan el consumo de bienes y servicios con independencia de la naturaleza y circunstancias personales de quien adquiere esos bienes (el IVA es el ejemplo más característico, pero también podemos destacar los impuestos especiales sobre el tabaco, el alcohol o los hidrocarburos).
  • Cotizaciones sociales: son las cantidades pagadas por las empresas y los trabajadores afiliados a la Seguridad Social para la financiación de ésta, de modo que los trabajadores tengan derecho a cobertura cuando la necesiten (pensiones de jubilación, prestaciones de desempleo, invalidez, enfermedad, etc.).
  • Tasas: son pagos que se exigen a cambio de la prestación de un servicio público o la realización de una actividad en régimen de derecho público (es decir, que no puede ser prestada por el sector privado). Algunos ejemplos representativos podrían ser las matrículas universitarias, la entrada a un museo público o las tasas por expedición de documentos públicos como el DNI o el pasaporte.
  • Contribuciones especiales: son pagos exigidos por la obtención por parte del contribuyente de un beneficio gracias a la realización de una obra pública o el establecimiento o ampliación de un servicio público. Fundamentalmente, se trata de un tributo municipal, y suele exigirse a aquellos contribuyentes beneficiados por obras de alcantarillado, alumbrado o cualquier otra mejora de urbanización.

* Los ingresos no fiscales son aquellos que no proceden del pago de tributos. Destacamos los siguientes:
  • Deuda pública: está formada por los préstamos que el Estado pide mediante la emisión de bonos y obligaciones. Como sabéis, a ella irá dedicada la próxima entrada, aunque volveremos a referirnos a la deuda pública en esta misma entrada.
  • Transferencias de capital: proceden fundamentalmente de los fondos estructurales de la Unión Europea y su destino es financiar proyectos de inversión.
  • Transferencias corrientes: son recursos que la Administración recibe de otras entidades y que no se materializarán en proyectos de inversión. Uno de los ejemplos más característicos serían los fondos que el Estado recibe gracias a las Loterías y Apuestas del Estado.
  • Ingresos patrimoniales: son rentas generadas por bienes del Estado. Un ejemplo podría ser el alquiler cobrado por la cesión de un suelo público o los dividendos generados por las empresas públicas.
  • Ingresos generados por la enajenación de inversiones: son ingresos derivados de la venta de bienes públicos. El ejemplo más característico sería el de la privatización de empresas públicas.



GASTO PÚBLICO

El gasto público es el conjunto de gastos realizados por la Administración. Siguiendo un criterio económico podemos agruparlos en dos grandes categorías:

* Gastos corrientes: son los relacionados con el mantenimiento básico del papel del Estado, ya que se destinan a proporcionar servicios como la sanidad, la educación, la justicia o los cuerpos y fuerzas de seguridad del Estado. Desde un punto de vista macroeconómico, se identifican con el consumo del Estado. Podemos dividirlos en tres grandes categorías:
  • Salario de los funcionarios y del personal que trabaja en las empresas y organismos públicos.
  • Adquisición de bienes y servicios a empresas y agentes privados.
  • Gastos financieros: corresponden al pago de los intereses de la deuda pública.

* Gastos de inversión: son los destinados a mantener y ampliar el capital productivo del país. Se corresponden con el gasto en infraestructuras (carreteras, aeropuertos, ferrocarriles, hospitales, centros educativos...). Desde un punto de vista macroeconómico, se asimilan a la inversión del Estado.

* Transferencias y subvenciones: son recursos que el Estado transfiere a las empresas y personas que más lo necesiten o que cumplan los requisitos que determine su política económica. Se podría decir que, en este tipo de gastos, el Estado actúa como mero intermediario, detrayendo recursos de ciertos agentes económicos para transferirlos a otros. Las transferencias están destinadas a las personas físicas (pensiones, subsidios de desempleo, becas, pensiones no contributivas...), mientras que las subvenciones están dirigidas a empresas y personas jurídicas (para reducir el coste de producción de determinados bienes, para la creación de puestos de trabajo, por invertir en nuevas tecnologías y bienes de capital...).


DÉFICIT PÚBLICO, DÉFICIT PRIMARIO Y DÉFICIT ESTRUCTURAL

El Presupuesto del Sector Público recoge sus planes de gasto y los ingresos que espera obtener para financiar ese gasto. Si los ingresos y los gastos del Estado son iguales, se dice que el presupuesto está equilibrado. Si gastos e ingresos no son iguales, el presupuesto presenta un desequilibrio que adoptará la forma de superávit (si los ingresos son superiores a los gastos) o déficit (si los gastos son superiores a los ingresos). Como la situación de déficit es la más habitual y la que más preocupa a los economistas, nos centraremos en él. Por tanto, el déficit público es el desequilibrio presupuestario que se produce cuando los gastos del Estado son mayores que sus ingresos.

Un aspecto interesante del déficit es que para medir su importancia se recurre a la proporción que representa con respecto al PIB: es decir, si a día de hoy se dice que el déficit público español es del 5'8%, esto significa que su cuantía representa un 5'8% del PIB español. Sin embargo, debemos tener en cuenta que mientras que el PIB representa una medida de lo que ingresa toda la economía en un año, el déficit representa una carga específica del sector público. Es cierto que cuantificarlo con respecto al PIB tiene su lógica, puesto que permite las comparaciones entre distintos países y el PIB representa un límite máximo a la capacidad financiera del Estado, pero debemos ser conscientes de que esta forma de medirlo minusvalora su importancia (por ejemplo, si midiéramos el déficit con respecto a los ingresos del Estado, podríamos movernos fácilmente en un entorno del 20-25% de déficit, una cifra mucho más impresionante que la del 6% que actualmente se maneja).

Por otro lado, conviene conocer ciertos componentes del déficit que son mencionados muy a menudo por economistas y medios de comunicación:
  • Déficit primario: es el que se obtendría descontando el pago de los intereses de la deuda pública. En la medida en que el pago de estos intereses ya está comprometido, el déficit primario es el que resulta de restar a los ingresos públicos el gasto público sobre el que el gobierno tiene cierto margen de actuación. Por otro lado, el hecho de que el presupuesto del sector público arroje un déficit primario es uno de los factores a tener en cuenta para determinar si el volumen de deuda pública es sostenible, como veremos en la próxima entrada (si un Estado presenta un déficit primario persistente, su volumen de deuda pública no dejará de crecer).
  • Déficit cíclico o coyuntural: es el que se produce en las fases recesivas de los ciclos económicos, ya que los ingresos públicos disminuyen como consecuencia de la caída de la actividad económica y el gasto público aumenta como consecuencia de la activación de los estabilizadores automáticos (gastos que aumentan automáticamente en determinadas coyunturas, como las prestaciones de desempleo, que aumentan cuando crece el paro). 
  • Déficit estructural: es la parte del déficit que es independiente de la fase del ciclo económico y que se debe a desajustes estructurales entre los ingresos y los gastos públicos. Determinar qué parte del déficit es estructural es vital para la economía española, puesto que los compromisos contraídos con la Unión Europea en materia de déficit se refieren al déficit estructural (incluido el límite de déficit que PP y PSOE pactaron incluir en la Constitución). Incumplir estos compromisos puede acarrear sanciones graves de la Unión Europea y la desconfianza de los mercados financieros, con las consecuencias que eso tendría para el coste de la deuda.

Para empeorar las cosas, determinar el déficit estructural de nuestra economía es un proceso complejo y sujeto a estimaciones subjetivas. De forma muy simplificada, este proceso sería el siguiente:

  1. Se estima el PIB potencial, es decir, el PIB que alcanzaría la economía si se utilizasen todos los recursos existentes en ella sin generar inflación. Este último aspecto, que no se genere inflación, es muy importante, de manera que el PIB potencial no es aquel que se alcanzaría de haber pleno empleo, sino aquel que se obtendría si la tasa de desempleo del país fuese igual a la NAIRU o tasa natural de desempleo, la tasa de desempleo por debajo de la cual se generaría inflación. La NAIRU es un concepto desarrollado por Milton Friedman y Edmund Phelps como crítica a las políticas fiscales expansivas de los keynesianos (¿veis como comienzan a aparecer aspectos subjetivos en la determinación del déficit estructural?).
  2. Se calcula la diferencia entre el PIB potencial y el PIB real. Esta diferencia se denomina brecha del PIB (output gap en inglés) y será mayor cuanto mayor sea la recesión o la crisis en la que esté inmersa la economía.
  3. Utilizando modelos estadísticos, se estima la sensibilidad de los ingresos y los gastos públicos a los ciclos económicos (relacionando, por ejemplo, el incremento del gasto en desempleo o el descenso de los ingresos impositivos con las variaciones en la brecha del PIB).
  4. Finalmente, a partir de las conclusiones obtenidas en el paso anterior, se estima la parte del déficit público que no se corresponde con componentes cíclicos o gastos extraordinarios de carácter temporal (como podrían ser las ayudas a la banca). Es decir, se estima el déficit estructural, que se obtendría con la siguiente expresión:
Déficit estructural = Déficit público - (factor estadístico x brecha del PIB) - gastos extraordinarios
Si una economía crece a todo su potencial (es decir, si su PIB real es igual a su PIB potencial), la brecha del PIB es igual a cero y todo su déficit será estructural (en el caso de que no hubiera gastos extraordinarios, claro está). Por el contrario, una gran brecha del PIB significará que hay una gran parte de déficit coyuntural.

Como ya hemos mencionado, uno de los grandes problemas en el cálculo del déficit estructural es la subjetividad que se filtra a lo largo de todo el proceso. No existe una única metodología para el cálculo del PIB potencial y la brecha del PIB, igual que no hay un criterio único para determinar cuál es la tasa natural de desempleo de la economía (un concepto que, como hemos visto, nació como crítica a la perspectiva keynesiana de la economía, más proclive al gasto y a la intervención del Estado en la economía). De hecho, España viene defendiendo desde hace tiempo una metodología para el cálculo del déficit estructural diferente a la que utiliza la Comisión Europea, ya que esta última le perjudica.


Fuente: blog www.elcaptor.com


FINANCIACIÓN DEL DÉFICIT PÚBLICO

Lógicamente, si los ingresos no son suficientes para cubrir sus gastos, el Estado tendrá que buscar distintas fórmulas para financiar el déficit. Las más utilizadas son las siguientes:
  • Emitir deuda pública: el Estado recurre a la emisión de bonos para captar el dinero de empresas y particulares. A los compradores de los títulos de deuda pública les será devuelto el importe de su compra tras el plazo estipulado en la emisión, y percibirán un interés periódico hasta que llegue ese momento. En esta entrada ya vimos qué tipos de bonos emite el Tesoro Público y de qué forma varía el tipo de interés a pagar en cada emisión. Lógicamente, la deuda pública supone una carga para el Estado, sobre todo si alcanza determinados niveles; de ello hablaremos en nuestra próxima entrada.
  • Recurrir al banco central: consiste en que el banco central compre deuda pública emitida por el Estado o que la cuenta que éste mantenga en su banco central entre en descubierto (que se quede en números rojos, para entendernos). Su principal inconveniente son sus efectos inflacionistas, ya que aumenta la cantidad de dinero en circulación en la economía (no en vano, los economistas y comentaristas económicos suelen referirse a esta medida como darle a la máquina de hacer dinero). En todo caso, es una medida que está vetada para el gobierno español desde que nació el euro, ya que el Banco de España perdió sus principales competencias en favor del Banco Central Europeo y éste prohíbe taxativamente en sus estatutos prestar dinero a los estados.
  • Aumentar los ingresos públicos: la actuación más típica consistiría en aumentar la presión fiscal (subir los impuestos), aunque sería muy problemática por su impopularidad, por el efecto desincentivador que puede tener subir los impuestos sobre la actividad económica y por el retardo que se produciría entre la subida de los impuestos y el aumento efectivo de la recaudación. Una alternativa a la que se ha recurrido en el pasado es la privatización de empresas públicas (ingresos generados por la enajenación de inversiones), pero las posibilidades de seguir recurriendo a esta medida son cada vez menores en la medida en que cada vez quedan menos empresas por privatizar.

LOS PELIGROS DEL DÉFICIT: EL EFECTO DESPLAZAMIENTO

La postura de los distintos economistas frente al déficit público varía según la escuela a la que se adscriban. John Maynard Keynes defendió la intervención del sector público para estimular la demanda a través del gasto, aunque defendía la estabilidad presupuestaria a lo largo del ciclo económico (es decir, defendía el déficit coyuntural como instrumento de política económica pero no el déficit estructural sostenido en el tiempo). Sin embargo, los economistas keynesianos defendieron el recurso a la política fiscal con más ardor que el propio Keynes, pasando el sector público a tener un objetivo dinamizador de la economía con carácter permanente.

Los economistas liberales, por su parte, afirman que las políticas fiscales expansivas no son aconsejables puesto que generan un desplazamiento de la actividad económica privada. El efecto desplazamiento tiene lugar cuando el gasto público, el déficit presupuestario o la deuda pública reducen la inversión de las empresas. Este efecto puede producirse en dos circunstancias:
  • Si los recursos de la economía son limitados, el gasto público puede desplazar o expulsar a la inversión privada. Para que esto ocurra, la economía debe encontrarse en una situación de pleno empleo de los recursos o en la que la brecha del PIB se acerque a cero.
  • Si la deuda pública aumenta de forma notable como consecuencia del déficit, los tipos de interés también aumentarían (como ya explicamos en esta entrada), provocando una reducción de la inversión privada.
Cabe destacar, en todo caso, que el propio Keynes advirtió de la posible presencia de un efecto desplazamiento ante el aumento del gasto público. Por una parte, habló de la subida de tipos que originaría la financiación de la política fiscal; por otra parte, avisó de los efectos que podría tener la acción fiscal sobre las expectativas del sector privado.


Certera representación del efecto desplazamiento del gasto público en la economía de EEUU.
Por supuesto, detallar las implicaciones económicas de las medidas referidas a los ingresos y gastos públicos, a los efectos del déficit y a su financiación escapan al espacio que podemos dedicar a este artículo. Espero que haya servido al menos para os hagáis una idea de la complejidad de estos aspectos.

En nuestra próxima entrada, seguiremos abordando estos aspectos, centrándonos en las implicaciones de la deuda pública y las formas en las que ésta puede reducirse. ¡Hasta entonces!

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